[58] 金承东：论行政案卷排他原则的运作原理——听证者与决定者的统一机制，《行政法学研究》2009年第3期，第50页。
[56]从非创制性的角度看，地方立法的执行性与民间规范的经验性也是能够相互融通的。(三)民间规范补充地方立法 如前所述，民间规范与地方立法的融合发展是一种和合，既包括合二为一的同合，也包括和而不同的融和。
而近代以来，中国国家治理和社会治理的话语逐渐转向平等、自由、法治等现代性法律概念，在话语权竞争中，仍恪守传统治理话语体系的民间规范已然处于下风。为此，有必要对民间规范和地方立法能够相互沟通的规范性质展开分析，以证实民间规范与地方立法具备融合发展的可能。伯尔曼认为，习惯转变成法律在某种程度上是因为中央集权的政治权威的出现，当时需要在顶层有意识地重新组织，以便控制和指导中层和底层缓慢变化着的结构。[31]根据民间规范调整社会群体范围的大小，其社群性可以化约为民族性、区域性或地方性。[68]伯尔曼，见前注[53]，第663页。
各地的地方立法条例(或制定地方性法规条例)应将民间规范调查作为某些类型的地方性法规制定的必经立法程序予以规定。所有的经验科学的陈述(或所有‘有意义的陈述)必须能够最后决定其真伪的。因此，为确保公安机关转型为现代意义上的警察机构，使其专门承担维护社会治安和开展刑事侦查的使命，有必要对公安机关的管理职能进行进一步的压缩和限制。
更何况，公安机关承担的治安维护和刑事侦查本身就面临重重压力，遇到了前所未有的困难，再由这一机关承担如此繁重的特殊行政处罚权，还要对上述特殊违法者采取诸如教育、治疗、强制劳动以及戒除毒瘾等矫正措施，显然就属于勉为其难的制度安排了。除了剥夺人身自由以外，公安机关还对这些特殊违法者进行包括强制劳动、教育、治疗、戒除毒瘾等在内的矫正措施。之所以设置这种回避制度，就是因为办案人员一旦与案件发生利害关系，就失去了基本的中立性和超然性，有可能为了一己之私利而错误地认定事实，扭曲对法律的理解与适用，甚至有可能故意制造冤假错案。经验表明，在公安机关与办案结果存在直接利益关系的情况下，该机关是不可能维护执法活动公正性的。
[10] 在警力、物力、财力十分有限的情况下，我国公安机关承担了过于复杂和繁重的社会管理职能。随着我国社会、经济、政治等领域发生重大转型，也随着司法改革的逐步推进，公安机关所享有的上述特殊行政处罚权逐步受到限制，一些制度甚至因为某种特殊事件的发生而逐步废止。
[14]参见樊崇义：《看守所处在十字路口的改革观察》，载《中国法律评论》2017年第2期。二审判决生效后，公安机关只是象征性地返还了近4亿元财物。两级法院的判决书均认定其中部分财产与犯罪行为无关，责令予以返还。当然，对目前的国保职能本身也应进行必要的区分。
可以借鉴最高人民法院巡回法庭的设置，在全国设立六个公安指挥分中心，对辖区内的公安部派出机构和人员实行统一管理。其中的技术侦查职能，属于刑事侦查职能的重要组成部分，应当被纳入公安机关刑事侦查体系之中。在司法实践中，公安机关任意处置涉案财物，已经与刑讯逼供一起被视为公安机关滥用权力的两大痼疾。2017年5月，袁诚家等人委托律师向辽宁省公安厅递交国家赔偿申请书，要求返还被公安机关非法扣押的37.5亿元财物。
将公安事权区分为中央事权与地方事权，意味着在公安体制中设置中央公安机关与地方公安机关两大体系，前者是指由国务院直接管理的公安机关，其主体是公安部以及公安部派驻各地的分支机构。在辖区范围内，凡是涉及全国性的案件、跨省性的案件或者管辖不明的案件，都应由公安部指挥分中心协调办理，必要时可以指挥相关省市区的警察力量。
中共中央办公厅、国务院办公厅2015年还印发了《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》。在财政拨款方面，除了中央转移支付的经费以外，三级地方公安机关的其余经费一律由省级公安机关报请省级财政统一拨付。
这种制度安排可能是解决涉案财物任意处置问题的治本之道。参见徐豪：《黑老大袁诚家凭什么申请37亿元巨额国家赔偿？》，载《中国经济周刊》2017年第48期。三是废止收容教养措施，对于那些实施过严重危害社会行为但没有达到法定刑事责任年龄的未成年人，由检察机关向法院提出申请，由法院经过开庭审理，在保障其辩护权的前提下，作出是否采取教育矫正措施的裁决，对于那些确实需要采取教育矫治措施的未成年人，可以交由少年管教机构进行教育矫正。尽管这一移民管理局由公安部加以管理，但其独立性和专业性将得到大大加强。要实现公安执法权的去地方化，首要的改革应当是设置强大统一的中央公安机关。从20世纪80年代以来，我国公安机关的管理职能就处于不断被压缩和限制的过程中。
【期刊名称】《中国法律评论》【期刊年份】 2018年 【期号】 3 进入 陈瑞华 的专栏 进入专题： 公安体制改革 。对于处于办案过程之中的案件，该涉案财物管理中心对于涉案财物进行严格管理。
在未来的公安体制改革中，有必要吸收其中较为成熟、可行的改革经验，使之转化为全国性的制度安排。在治安行政领域，公安机关拥有强大的治安处罚权。
这是一件令人遗憾的事情，但也未必不是一件幸事。到2017年年底，公安机关的管理职能仍然包括以下几大部分：一是国内安全保卫，包括国保、反邪教、警卫、技术侦查等职能。
而对于法院经过生效判决加以追缴、没收的涉案财物，管理中心则应在依法返还被害方应得部分之后，及时上缴国库。但是，鉴于公安机关所承担的治安管理职能过于庞杂，而国家安全的维护又是一个不可分割的整体，无论是对外安全维护还是对内安全保卫，都应当交由同一国家机关承担，这样才能发挥整合资源、集中力量、提高效率的作用。三、公安机关的去创收化问题 影响公安执法公正性的第二大难题，是公安机关通过办案来获取经济利益的问题，也就是通常所说的公安机关的办案创收问题。[15]参见李卫平、胡建华：《加强认识，改进措施，做好看守所深挖犯罪工作》，载《公安研究》2003年第3期。
结果，在一系列涉及地方党委政府与公众发生矛盾的案件中，公安机关都成为维护地方利益甚至个别人利益的工具，而失去了作为独立执法机关的品质。除此以外，各级公安机关还随时听从地方党委政府的调遣，从事各种旨在维护社会稳定和处置非常事态的活动。
刑事处罚体系则主要由刑法和刑事诉讼法所规范，在实体上和程序上受到最严格的制度限制。收容审查本来被用来处罚那些有轻微违法行为但又不讲真实姓名、住址、来历不明的人，或者有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、结伙作案、多次作案嫌疑的人，公安机关一旦做出收容审查决定，就可以将行为人剥夺人身自由达三个月之久。
参见陈红霞、崔锡程：《中国典当第一案二审：钢铁贸易商合法典当还是非法放贷？》，载《21世纪经济报道》2015年8月20日。该公安厅最终只是返还近7亿元。
六、结论 在2014年以来的司法体制改革中，公安体制改革受到了不应有的忽略，并没有被纳入整个国家司法体制改革的框架之中。在笔者看来，要防止公安机关任意处置涉案财物，应当在坚持办案部门、办案人员与涉案财物管理人员相互分离原则的前提下，继续探索涉案财物管理部门的中立化问题。与此同时，国务院组建应急管理部，将公安部的消防管理职责与其他职能加以整合，作为武警部队组成部分的公安消防部队，也将进行转制，作为综合性常备应急骨干力量，转由应急管理部进行管理。解决公安执法的地方化问题，关键的改革在于重新安排地方公安机关的人、财、物等警务保障，调整公安机关与同级党委政府的关系。
【注释】 [1]参见李欣《侦审体制改革以来我国侦查与预审制度调整与运行状况的考察》，载《北京警察学院学报》2009年第6期。[2]参见赵炜．《公安机关大部门制改革问题研究》，载《中国人民公安大学学报》（社会科学版）2016年第6期。
[12] 2018年3月，全国人大通过了关于国务院机构改革方案的决定，对公安机关的行政职能作出了重大调整。目前，公安机关残存的特殊行政处罚权还有三种，即针对卖淫、嫖娼人员的收容教育措施、针对吸毒成瘾人员的强制戒除毒瘾措施以及针对那些不构成犯罪的未成年人的收容教养措施。
与法院、检察机关已经发生的焕然一新的重大变化相比，公安体制改革显得过于谨慎和保守，既没有体现与时俱进的精神，也没有有效地解决深层次的问题。[13]参见蔡如鹏：《机构改革方案解读：一场前所未有的整合》，载《中国新闻周刊》2018年第11期。
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